◎郑建民
改革开放以来，侨资企业一直是广东经济的重要组成部分，改革开放初期最早进入广东的外资就是侨资。截止2012年底，广东省侨资企业达5.8万家,占了广东省外资企业总数近七成，投资额占利用外资总额的六成。可以说，侨资企业在广东经济的地位举足轻重，对广东经济社会发展功不可没。然而，近年来由于欧美金融危机的影响，世界经济低迷、市场持续萎缩，加上国内各种生产要素成本不断上升，广东侨资企业面临巨大挑战。广东省委省政府审时度势，未雨绸缪，早在2008年前后就相继提出“腾笼换鸟”、“双转移”等一系列应对措施。转型升级逐渐成为企业走出困境的必然选择。地方各级政府和有关部门也把推动和帮助企业转型升级列入重要的议事日程。虽然政府推动转型升级已经经历了5年多的时间，但是，地方政府在侨资企业转型升级中的作用究竟如何呢？笔者为此通过实地调研并结合调查问卷开展了研究，分析了广东省侨资企业转型升级的现状，以及地方政府在侨资企业转型升级中的作用，提出了相关针对性的建议。
一、广东省侨资企业转型升级中的地方政府作用现状
（一）从调查问卷得出的结果看地方政府的作用
本研究运用问卷分析的方法研究广东省侨资企业转型升级过程中的政府作用。在省内的21个地级市进行问卷发放。问卷发放时间从2012年12开始，到2013年2月结束，一共回收98份问卷，其中有效问卷为79份，占80%。问卷把与侨资企业转型升级有关的政府相关政策梳理为31个题项，为保证填写人员对企业的熟悉程度，并且可以较全面地对外部制度环境做出评价，要求作答者应该为企业中层以上管理人员或者企业主。
1.样本企业转型升级的情况。 研究样本中，从行业和市场的转型情况来看，79家企业中有38家企业进入了新行业，占48%；16家企业向上游产业延伸，占20%；17家企业向下游延伸，占22%；22家企业进入了新市场，占28%。
从企业的管理模式转轨情况来看，79家企业中有5家企业进行了产权或者治理结构转型，占6%；38家企业进行内部管理模式转型，占48%；27家企业向现代化企业制度转变，占34%；20家企业进行商业模式转型，占25%。
从企业升级的情况来看，31家企业进行了工艺流程升级，占39%；34家企业进行了产品升级，占43%。
2. 政府对侨资企业转型升级策略的影响。对有进行转型升级和没有进行转型升级的企业进行比较发现，转型升级的类型对于政府作用的评价有所差异，但大部分的差异不显著。样本研究结果表明，政府实施的大部分措施，不管是一般行政职能、市场环境建设，还是转型升级专项政策，对于侨资企业转型升级的大部分策略选择（包括产权或者治理结构的转型、企业制度转变、内部管理模式转型、商业模式转型、进入新市场、进入新行业、产品升级等）没有显著影响。这个结果从有关专家的研究可以得到解释：毛蕴诗、吴瑶的研究也表明，企业选择转型升级的压力主要还是经济形势和国际贸易等压力。
3.政府对侨资企业转型升级效果的影响。样本研究结果表明，侨资企业转型升级的效果与政府作用有显著的关系：一是政府鼓励转型升级的专项政策实施越好，企业的产品升级、研发功能升级、流程升级效果越好；二是政府在市场环境建设方面做得越好，企业的品牌功能升级、跨产业升级效果也越好。
（二）政府相关政策存在的主要问题
政府相关政策对侨资企业转型升级策略的选择没有显著影响的另一个原因，可能是相关政策的制定存在一定问题。从问卷也可看出，企业对政府的31项政策的总体评价得分处于中间水平，表明侨资企业对政府制定的这些政策及这些政策实施效果评价一般。主要原因可能在于：一是政府制定的政策缺乏科学性和针对性；二是政策的落实不到位。
笔者在研究中实地走访了深圳、佛山、东莞等地的近30家侨资企业，企业反映的地方政府在推动侨资企业转型过程中存在的主要问题有：
1.有关政策不完善或落实不到位。在侨资企业转型升级过程中，有关政策不完善或落实不到位在一定程度上影响了企业转型升级的决心和信心。如国家有关部门制定的出口退税等政策，由于退税时间周期长，不能做到到期即退，延迟了企业用款计划，影响企业资金周转。有的侨资企业对“城市三旧改造”政策提出了质疑，如某市政府规定不足5万平方米的旧厂房用地须由政府回收后再进行统一开发，侨资企业反映门槛过高，只有少数企业能达到这个标准。还有出入境政策滞后，办理签证比较麻烦，给企业招聘人才提升管理水平增加了难度等。
2.部分政府部门重管理，轻服务，办事手续繁琐，效率不高。政府有些部门重管理，轻服务的现象在一定范围内依然存在，尤其是在对侨资企业主动沟通、引导和服务仍显不足，部门间协调不够，办事效率不高。如有的企业反映，公司在从来料加工企业向独资企业转型的过程中，涉及税务、海关、工商、质检、环保、消防、治安监督、外汇管理等众多部门，手续办理十分复杂、繁琐，致使其不得不注消原有来料加工公司，再重新注册新的独资公司。某企业反映向有关部门申请增加经营范围，用了大半年时间才批下来，严重影响企业经营。部分政府部门对中小型企业的政策优惠也未能做到及时宣传和传递，许多侨资企业很难得到全面、准确的信息。
3.不合理收费仍然普遍存在，企业税费负担过重。税费负担过重也是许多侨资企业转型升级中遇到的重要问题。自2010年12月1日起，外商投资企业、外国企业及外籍个人的城建税和教育费附加免征的税收优惠政策取消，因此，原来享受免征待遇的侨资企业，也开始从12月份起上缴城建税、教育费附加，在人工、原材料上涨，人民币升值，挤压利润空间的同时，更是加重企业负担。一些地方计量仪器检测的收费标准不统一，市的收费过高，并且检测还要另收交通费，有的收费已经超过仪器的购买价格，并且计量仪器检测过于频繁，也增加了企业的成本。有些税费如残疾人就业保障金等收取方法不甚合理，有些税费如土地使用费等征收过高，这些都增加了企业经营成本，影响企业转型升级进程。
4.知识产权保护服务力度不够。由于地方保护主义等影响，侵犯知识产权的问题时有发生，难以杜绝。某玩具公司研发的玩具新产品，一投入到国内市场，就被一些小企业仿冒，严重影响新产品销量和企业业绩。许多侨资企业不敢做内销，就是因为国内知识产权保护力度不够，担心产品被仿冒。
本研究的结果表明，目前政府的服务水平和行政效率与预期目标还有较大的差距，必须通过加快推进政府改革来不断提高行政效能。
二、侨资企业转型升级中的政府角色探讨
（一）准确把握政府和市场在侨资企业转型升级中的不同作用
1.市场在侨资企业转型升级中的作用。在企业转型升级中，市场是看不见的手，而政府则是看得见的手，这两种力量可以协同演进，共同推动企业转型升级。市场机制在企业转型升级中表现为：（1）可以自动促进社会中各种资源的配置，提高配置的效率；（2）生产效率的自发性提高；（3）企业自发性地进行技术创新；（4）自发性地形成经济积累；（5）产品生产的布局和结构与需求自然对接；（6）产业结构自发性地升级；（7）经济增长自发性的形成。在现实中，我们可以发现一些企业通过自发的调整实现了转型升级，而没有得到政府的过多干预。当然，市场机制也有一定的缺陷，在某些情况下无法有效地促进企业转型升级，这也就是经济学中所提到的“市场失灵”。一是市场机制在某些产业领域没有效率性，比如一些前沿性的、对经济社会发展关系密切的基础技术领域投资效率可能会很低；二是市场机制可能会引起行业的趋同性以及由此而产生的恶性竞争；三是产业的发展周期有可能会存在波动性。上述这几种情况都会影响市场机制在企业转型升级中的表现。
2.政府在侨资企业转型升级中的作用。为了弥补市场的缺陷，政府必须在企业转型升级中发挥市场起不到的作用。政府可以通过宏观调控、完善公共产品的提供、解决环境污染等外部性问题、保证市场机制的公平性、优化各种资源的配置、引导产业升级的方向、营造良好的市场环境等来促进企业转型升级。政府发挥其应有作用主要通过三种方式来实现：
第一是制定企业转型升级的规则。所谓的规则就企业转型升级中必须遵守的行为约束，明确企业在什么方面可为，在什么方面不可为，这些规则通常会表现为经济法律和法规、政策、实施细则、发展规划等。在这里面，地方政府必须在上级政府的框架下规划地方的发展规划，同时又制定出符合地方发展的规则，即一致性和适应性的统一。总体来看，地方政府通过规则制定可以加强宏观调控，保证市场竞争的公平性，解决经济发展的外部性问题。
第二是通过配置资源来促进企业转型升级。这里的资源包括人力、财力和物资，政府采用的措施通常有奖励、税收减免、政府补贴、财政拨款、技术改造贷款、设备优惠、人才引进计划、土地政策等。通过这种方式，政府可以通过公共产品的提供、资源配置的优化，以及产业升级的引导来促进企业和产业的转型升级。有关专家（毛蕴诗、姜岳新和莫伟杰）的研究表明，制度方面的节能减排、贸易壁垒（关税）、贸易壁垒（非关税）、出口退税下调与OEM企业转型升级密切相关。
第三种是提供服务。有关专家（毛蕴诗、吴瑶）认为，政府在企业转型升级中应该定位于高效的服务型政府。良好的公共服务有利于产业的升级。在实践中，政府的行为一般表现为行政审批权的下放或者程序的简化、项目建设的审批与跟踪调查、帮助企业发展等方面，通过这种途径可以为企业和产业的转型升级创造良好的发展环境。2012年11月，时任广东省委书记汪洋在广东省贯彻落实国务院批准广东行政审批制度改革先行先试动员会中提到，“率先将我省建设成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区”，努力争取“到2017年，力争投资项目办理时限总体缩短50%左右，投资项目审批事项压减70%左右。2015年实现地级市以上投资审批和备案事项网上办理率达90%”，明确要“努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。
（二）政府在侨资企业转型升级中扮演着重要的角色
1.侨资企业转型升级的引导者。虽然企业的转型升级多由市场而引起，但是也不能忽视地方政府在企业转型升级中的引导作用。特别是在市场机制不完善和企业创新能力较弱的时候，政府应该积极引导企业的转型升级。有关专家（毛蕴诗、吴瑶）的研究也指出，新加坡、韩国政府和台湾当局在推动企业转型升级中发挥了重要作用，政府应该“做有所作为的政府”。
在企业转向一些处于发展期的产业（如战略性新兴产业）时，由于产业发展还处于模糊的状态，会很容易受到市场波动性的影响，一旦外部环境恶化，企业甚至是整个产业都有可能会受到很大的影响。对于这些战略性的产业，政府应该通过土地优惠出让或者税收减免等政策来鼓励企业进入这些产业。目前，我国许多地方设立了经济开发区和工业园，这些园区有可能会成为培育世界级企业的孵化基地，政府若能正确地引导企业的转型升级，这些经济开发区和工业园就可能成为地方经济新的增长极，很可能会带动地区经济的腾飞和飞跃。
此外，政府也可以通过融资贷款优惠等金融手段、新技术新产品研发资助或奖励以及政府采购等政策来鼓励企业的转型升级。
2.公共产品和服务的提供者。本研究结果表明，侨资企业转型升级的效果离不开政府所提供的服务。公共产品和服务都是政府的传统职能。公共基础设施、公共平台和专业性的资源可以大大节约企业的生产成本和提高企业的效率。此外，良好的公共基础设施还有可能会提高产业集群的效率，吸引一些外来的资本加入到产业集群，从而提高产业集群的竞争优势。除了公共产品以处，公共服务对于侨资企业转型升级的作用也很重要。政府提供有效的技术服务如检测、需求预测等服务可以解决技术的溢出效应问题。政府开办公共培训机构可以减少企业的人才培养成本，也可以吸引专业人才。建立专业化的市场，可以通过市场的辐射作用来降低企业的采购成本，进一步扩大企业生产规模。
3.市场环境的监督维护者。在侨资企业的转型升级过程中，市场机制的正常运作能够保证转型升级的效率。但是由于市场失灵的存在，在一些领域需要政府的管制来维持。政府应该建立明确的产权制度、知识产权保护制度、经济法律体系等以保证市场竞争的公平性。在监管方面，政府还承担着税收、工商、标准和交易规则设定等职责，因而政府服务水平以及工作效率会直接影响到侨资企业转型升级的成本。
三、提升政府在侨资企业转型升级中作用的相关建议
1.加强转型升级相关政策宣传，增强对侨资企业转型升级的引导
如上所述，本研究结果发现，政府的转型升级专项政策对企业产品升级效果、研发升级效果以及流程升级效果均较显著，由此看来，政府政策对企业转型升级效果有提升作用。基于此，地方政府有关职能部门应加强对国家、省、市转型升级专项政策的宣传，畅通宣传渠道，丰富宣传方式。例如，编印转型升级政策指引，广泛发送给侨资企业；适当举办转型升级政策宣讲活动，使每家侨资企业都能够及时准确获得政策信息，指导侨资企业在转型升级中充分利用相关政策，同时用足用活用好相关政策，提振侨资企业转型升级的决心和信心。对重点侨资企业，应加强指导，使重点侨资企业成为转型升级的领头羊，发挥示范效应，俗话说“榜样的力量是无穷的”。
2.加大对侨资企业转型升级政策支持力度
本研究结果发现，侨资企业普遍面对“劳动力成本上升”、“能源、水电及物流成本上升”、“行业的原材料价格大幅上涨”，“客户要求提高”、“人民币升值”等诸多问题。侨资企业众多，是我省经济发展中的一大特点和优势。促进侨资企业转型升级更好发展，既对留住侨资企业在粤发展，做大做强存量有重要意义，也对进一步吸引外资具有影响效应，对进一步做好我省的招商引资、招才引智工作有重要意义。政府有关职能部门要根据侨资企业长期以来对广东经济社会发展所作出的巨大贡献，落实“适当照顾”的方针，研究出台扶持和鼓励侨资企业加快转型升级的优惠扶持政策，切实为企业排忧解难，更好地推动侨企业转型升级和发展。
3.加大金融服务支持力度
在前期的调研和访谈中，本研究发现，侨资企业普遍对加大金融支持力度和完善融资政策的呼声较高。建议争取人民银行等相关部门的支持，鼓励一些发展较好的大型侨资企业转向金融服务业（如建立担保公司、小额贷款公司等），为侨资企业提供中长期信贷与投融资服务。鼓励金融机构创新对侨资企业授信和审贷模式，根据侨资企业融资需求和现金流特点，设定更为合理的授信期限和还款方式，创新多种抵押担保方式(尤其对租赁厂房进行生产的企业，不能要求一定要有抵押物一种形式)。加大对业绩好的侨资企业上市的支持力度。我省有不少侨资企业具有品牌、管理、技术、销售、市场等优势，希望省有关部门通过政策引导扶持，培育和发展一批优质侨资企业上市，以解决融资问题。
4.规范和调整有关税费，减轻侨资企业负担
本研究结果发现，侨资企业对“减少或规范各种收费”及“为企业提供土地和税收优惠”这些政策的评价得分较低，很多侨资企业反映政府各职能部门收取的各种费用太多，而且很不规范，成为企业沉重的负担。侨资企业反映较多的收费问题主要有工会费、残疾人就业保障金收取办法不合理，土地使用费收费标准、企业发外加工部分税收较高等。这说明政府的税费改革还有待进一步完善。规范和调整有关税费，对营造法制化、国际化营商环境十分重要。建议政府职能部门要通过认真调研，根据当前总体经济环境和企业普遍经营状况进行适当调整，切实减轻企业负担。
5.加强知识产权保护及服务力度
在前期的调研和政府部门的访谈中，本研究发现，知识产权的保护力度与企业的创新积极性密切相关。这表明，政府部门应完善知识产权保护的相关法规，建立和完善知识产权中介服务体系，加大对侵犯知识产权人或企业的打击力度，从而鼓励和推动企业的自主创新。同时，建议政府有关部门对侨资企业做好企业内部知识产权的管理工作加强指导及服务。
6.建立和完善推进侨资企业转型升级的服务机制
本研究结果表明，政府政策对于转型升级企业的战略选择没有显著影响，但是对企业的转型升级效果有重要的提升作用。这表明，政府的作用明升体育app_欧洲杯下注平台-【下载官网】体现在政府是企业转型升级的服务平台。首先，要加强侨资企业的界定工作。对新增的外资企业，建议在外经贸、工商审批和登记中，专门设立侨资企业栏目，增加对“侨”的身份认定程序，及时掌握新注册登记的侨资企业数量及其变化动态。二是要建立侨资企业服务协调工作机制。由省分管领导牵头，省有关部门负责人组成，定期或不定期分析侨资企业发展现状、存在的重大问题，提出解决办法。三是要进一步完善提升侨资企业与政府职能部门的沟通平台。进一步推动有关地市成立“侨商会”、“为侨资企业服务法律顾问团”等组织机构，及时收集侨资企业发展情况或侨商投诉，反映他们在生产经营中的困难和问题，积极与政府相关部门沟通，促进政府职能部门切实保障侨商合法权益。
（作者简介：郑建民，广东省侨办副主任，广东广州，510105 ）
